Denizcilik sektörü, her geçen gün gelişen küresel ticaretin merkezinde yer alan stratejik bir alandır. Gemilerin limanlara güvenli biçimde yanaşması ve ayrılması, ülke ekonomilerinin can damarı sayılabilecek ithalat ve ihracat trafiği açısından büyük önem taşır. İşte bu noktada devreye giren kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri, hem seyrüsefer emniyetini sağlar hem de gemilerin manevra süreçlerini kolaylaştırır. Devletin önemli altyapı tesisleri olan limanlar, kıyı yapıları, dar boğaz ve geçitler, tarihsel doku ve deniz çevresi gibi önemli unsurlar bu yolla koruma altına alınmak istenir. Ancak bu hizmetlerin nasıl düzenlendiği, hangi ölçüde rekabete açık olduğu veya olmaması gerektiği konusu kamuoyunda ve konuyla doğrudn bağlantısı olmayan çevrelerde çok ayrıntısı ile bilinen konular değildir. Bu yazıda, Türkiye’de kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin hukuki çerçevesi ile rekabet açısından değerlendirmesini yapacak; “A sınıfı römorkör faaliyet sahalarında en fazla iki teşkilat” kuralının ve sıra esaslı iş paylaştırma uygulamasının piyasaya etkilerini ele alacağız. Ayrıca, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (Rekabet Kanunu) perspektifinden bu düzenlemelerin ne anlama geldiğini değerlendirmeye çalışacağız. Bu yazı dizisinin ikinci bölümünde ise, 618 sayılı Kanun'da yapılan değişiklikler ve getirilen ek maddeler ile buna bağlı olarak çıkarılması düşünülen ve taslağı geçtiğimiz yıl Eylül ayında yayınlanan Yönetmelik ile sistemde yapılması düşünülen değişikliklerin kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri üzerinde olası etkileri üzerinde duracağız.
İdari Düzenlemeler ve Temel Hukuki Çerçeve
Kılavuzluk ve römorkörcülük faaliyetleri, ülkemizde üç temel mevzuat üzerinden şekillenmektedir:
- Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği (bundan böyle Yönetmelik),
- Kılavuzluk ve Römorkörcülük ile Palamar Hizmetlerinin Ücretleri Hakkında Yönerge (bundan böyle Yönerge),
- Limanlar Yönetmeliği.
Bu düzenlemelerin ortak amacı; deniz emniyetini, can ve mal güvenliğini sağlamak, çevreyi korumak ve deniz trafiğinde düzeni temin etmektir. Yönetmelik, hangi bölgelerde kaç teşkilatın yetkilendirilebileceğini ve teşkilatların teknik, idari, mali yeterliklerine dair ayrıntıları belirler. Yönerge, gemilere sunulacak hizmetler karşılığında alınabilecek azami ücretleri (tavan ücret) ve bu ücretlerin nasıl uygulanacağını açıklar. Limanlar Yönetmeliği ise liman sahalarında gemilerin yanaşma, ayrılma, demirleme, ordino süreçlerini düzenleyerek, liman başkanlıklarının bu hizmetler üzerindeki yetkilerini belirler.
Yukarıdaki düzenlemeleri tamamlayan 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, genel olarak piyasadaki rekabetin korunmasını ve geliştirilmesini amaçlar. Ancak kılavuzluk ve römorkörcülük sektörü, “idari düzenlemeler” ve “münhasırlık” unsurları sebebiyle klasik anlamda rekabetçi bir piyasa olmanın ötesinde, büyük ölçüde kamu otoritesinin belirleyici rol oynadığı bir sektördür.
A Sınıfı Römorkör Sahalarında Teşkilat Sayısı ve “Sıra” Düzeni
Yönetmelik uyarınca, A sınıfı römorkör alanlarında en fazla iki teşkilat faaliyet gösterebilir. A sınıfı alanlar genellikle trafiğin yoğun ve gemi ebatlarının büyük olduğu liman bölgelerini ifade eder. Bu bölgelerde iki römorkör teşkilatına izin verilmiş olması, teorik olarak rekabeti mümkün kılıyormuş gibi gözükebilir. Ancak uygulamada, İdare (Bakanlık veya ilgili liman başkanlığı)tarafından oluşturulan bir nöbet veya sıra sistemi söz konusudur. Buna göre, hangi gemiye hangi teşkilatın hizmet vereceği büyük oranda İdare tarafından belirlenen “sıraya” göre dağıtılmaktadır.
Bu uygulamanın temel gerekçesi, deniz emniyeti ve hizmetin düzenli devamlılığıdır. Zira yoğun liman trafiğinde, gemilerin hangi römorkörcülük kuruluşuna başvuracağının belirsiz olması veya teşkilatlar arasında “fiyat kırma” adına gereksiz bir rekabet yaşanması, deniz trafiğinde aksamalara sebep olabilecektir. Ayrıca, gemilerin römorkör beklemek zorunda kalarak liman sahasında fazladan zaman geçirmesi, hem ekonomik kayıplara hem de liman içi risklerin artmasına yol açabilmektedir. Bu yüzden İdare, sırayla iş dağıtımı yaparak hem teşkilatların yeterli kapasiteye sahip olmasını hem de gemilerin aksamadan hizmet alabilmesini sağlamaya çalışır.
Ne var ki bu sıra düzeni, “müşteri kazanmak için fiyat indirimi” veya “kampanya uygulaması” gibi klasik rekabet unsurlarını büyük ölçüde devre dışı bırakır. Gemiler hangi teşkilata yöneleceklerini belirlerken, çoğu zaman fiyat rekabeti göz önüne alınmaz; zira zaten hangi teşkilatın hizmet vereceği liman otoritesinin düzenine bağlanmıştır. İki teşkilat da fiyatı düşürerek müşteri çekmek isterse bile, sıralama esasıyla işlerin dağıtılması, bu çabayı anlamsız hâle getirmektedir.
Tavan Fiyat Uygulaması ve Ücretlendirme Sorunsalı
Kılavuzluk ve Römorkörcülük ile Palamar Hizmetlerinin Ücretleri Hakkında Yönerge, bu alanda verilecek hizmetler karşılığında alınabilecek azami ücretleri belirler. Bir başka deyişle, teşkilatlar tarifelerini oluştururken belirlenmiş tavan ücreti aşamaz. Eğer tavanın altında bir ücret belirlenirse, gemi sahibine veya ilgilisine o tutardan faturalandırma yapılabilir. Ancak teşkilatın devlete ödeyeceği “kamu payı” yine de bu tavan tarife üzerinden hesaplanır. Bu uygulamanın pratik sonucu şudur: Tavanın altında fiyat vermek, teşkilatın kârını doğrudan düşürebileceği gibi, aynı zamanda ödenecek kamu payı değişmediği için ek bir maddi külfet yaratabilir.
Bu nedenle, “fiyat kırarak daha fazla gemi çekmek” veya “rakip teşkilatı daha yüksek fiyatlarıyla baş başa bırakmak” stratejisi kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde işlevsizdir. Zira böyle bir rekabet, teşkilat açısından gelir kaybına neden olur ve zaten, sıralama sistemi nedeniyle gemilerin bu teşkilatı tercih etme imkânı da kısıtlıdır. . Dolayısıyla bu hizmetler bakımından piyasa mekanizması, rekabetçi fiyat oluşumuna müsaade etmez ve idari düzenlemelerle çizilen çerçeve içinde işlevsel olmak zorundadır.
Limanlar Yönetmeliği ve Ordino Sistemi
Limanlar Yönetmeliği, her geminin liman sahasına giriş çıkışında uyulması gereken kuralları, “demirleme bölgelerini”, “ordino” (yanaşma izni) süreçlerini ve benzeri teknik hususları ayrıntılı şekilde düzenler. Gemilerin yanaşma ve kalkış işlemlerinde, kılavuz kaptan bulundurma ve römorkör hizmeti alma zorunlulukları belirli tonaj, gemi cinsi veya tehlikeli yük taşıma durumu gibi kriterler çerçevesinde mecburî tutulmuştur. Örneğin tehlikeli yük taşıyan bir geminin mutlaka kılavuz kaptan ve yeterli sayıda veya güçte römorkörle yanaşması, manevranın güvenlikli şekilde gerçekleştirilmesini temin eder.
Ordino sistemi, geminin liman başkanlığından resmi izin almadan yanaşma veya ayrılma yapamamasını sağlayarak, liman sahasındaki trafiğin koordineli biçimde yönetilmesine olanak tanır. Bu açıdan bakıldığında, liman başkanlığının gemi trafiğiyle ilgili her türlü kararı alabilmesi (manevra yasaklamaları, ek römorkör talepleri, belirli sahaların kullanımına dair kısıtlamalar) mümkündür. Bu da demek oluyor ki kılavuzluk ve römorkörcülük teşkilatlarının, “hizmet verip vermeme” ya da “fiyatı yükseltip alçaltma” gibi konularda keyfî davranması bir hayli güçtür. Zira emredici kurallar çerçevesinde, liman başkanlığı her aşamada söz sahibidir.
Rekabet Hukuku Perspektifinden Değerlendirme
Kamu otoritesinin bu kadar yoğun müdahalede bulunduğu bir sektörde, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun bakımından nasıl bir tablo ortaya çıkar? Rekabet Kurumu, Türkiye’deki tüm teşebbüslerin rekabeti kısıtlayıcı eylemlerini inceleme yetkisine sahiptir. Ancak kılavuzluk ve römorkörcülük sektörü, “münhasırlık” ve “idari düzenleme” temeli üzerine kurulduğu için, bu alanda “fiyat sabitlemesi” veya “müşteri paylaşımı” gibi klasik rekabet ihlallerinin varlığından söz etmek, pratikte zorluklar barındırır.
Özellikle A sınıfı sahalarda iki teşkilatın bile olsa, İdare tarafından belirlenen sıra esası, fiilen bir “müşteri paylaşımı” görünümü verse de bu paylaşım tamamen kamusal düzen gereği yapılmaktadır. Teşkilatlar, bu uygulamada “rekabete aykırı bir anlaşma veya eylem” içinde zaten olamaz; zira rekabetin unsuru olabilecek davranışlar (fiyat indirmek, kampanya yapmak, daha cazip ödeme koşulları sunmak) devreye giremeyecek şekilde dizayn edilmiş bir sistem söz konusudur.
Diğer taraftan, Rekabet Kurumu teorik olarak her türlü davranışı inceleme yetkisine sahiptir. Örneğin teşkilatların sırayı manipüle ettiği, gemileri kasıtlı olarak geciktirdiği ya da aşırı fiyat uyguladığı iddiaları varsa, bu gibi şikâyetler Rekabet Kurumu’nun gündemine gelebilir. Ancak tavan fiyat düzenlemesi ve liman başkanlığının sıkı denetimi nedeniyle, “tamamen kural dışı” bir rekabet ihlali yapmak pek mümkün görünmemektedir. Dolayısıyla kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin, Rekabet Kurumu radarı içerisinde bulunması gerekn hizmetler kapsamında olmadığını söylemek mümkündür.
İdari Düzenlemelerin Gerekçeleri ve Kamu Yararının Korunması
Deniz taşımacılığında öncelik her zaman seyir, can, mal ve çevre emniyeti olarak belirlenir. Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri söz konusu olduğunda, bu hizmetler çoğunlukla devletin tam egemenliği altında bulunan iç sularda (Limanlar özellikle iç sular kapsamındandır) ifa edildiğinden, devletin kamu düzeni ve yararı açısından iç hukuk düzenlemeleri yapma zorunluluğu doğar. Bu nedenle, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri gibi riskli ve uzmanlık gerektiren hizmetlerde, serbest piyasa dinamiklerinin tamamen geçerli olmasının deniz emniyeti bakımından çeşitli sakıncaları olduğu düşünülmektedir.
- Teşkilat Sayısının Sınırlanması: Hizmetin niteliği gereği, her isteyenin römorkörcülük yapmasına izin verilmesi, kalitesiz veya yetersiz donanıma sahip kuruluşların ortaya çıkmasına yol açabilir. Bu da deniz kazaları riskini artırır. Yönetmelik, bu riski bertaraf etmek için belli ölçütler çerçevesinde sınırlı sayıda teşkilata ruhsat verir.
- Sıra Düzeni: İki teşkilatın aynı anda gemi çekme yarışına girmesi, hizmet kalitesinde düşüş ya da hızlanan manevra süreçlerinde güvenlik risklerini beraberinde getirebilir. İdare, düzenli bir sıra sistemi kurarak gemi ve liman trafiğinin sorunsuz işlemesini hedefler.
- Tavan Fiyat: Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri, zorunlu hizmet niteliğinde görülür. Yani gemi, bu hizmetleri almadan yanaşamıyorsa, hizmetin aşırı fiyatlandırılması da bir sorun yaratabilir. Tavan fiyat, gemi sahiplerini fahiş ücretlerle karşı karşıya kalmaktan korur. Aynı zamanda teşkilatlar arasındaki fiyat rekabeti de “kamu payı” uygulaması nedeniyle frenlenmiş olur.
Tüm bu düzenlemeler, deniz emniyetine ve kamu yararına öncelik veren bir yapının parçası olarak değerlendirilebilir. Piyasa koşullarının, özellikle denizcilik gibi yüksek riskli alanlarda, sıkı regülasyon ile şekillendirilmesinin köklü bir gerekçesi bulunmaktadır.
Uygulamadaki Muhtemel Sorunlar ve Çözüm Mekanizmaları
Elbette bu kadar katı düzenlemelerin uygulandığı bir alanda, zaman zaman çeşitli aksaklıklar yaşanması da mümkündür. Örneğin:
- Hizmet Gecikmesi: İki teşkilat bulunması ve sırayla iş dağıtılması, bazı dönemlerde gemiler için bekleme sürelerinin uzamasına yol açabilir. Bu durum, limanda yoğunluk arttığında sık karşılaşılan bir sorundur.
- Aşırı Fatura İtirazları: Tavan fiyat uygulaması bulunmakla beraber, ek hizmetler, fazla mesai, resmi tatil farkları gibi nedenlerle gemi sahiplerinin beklediğinden daha yüksek faturalarla karşılaşması söz konusu olabilir.
- Ayrımcılık İddiaları: Bazı gemi sahipleri veya acenteler, römorkör teşkilatlarının sırayı atladığı veya belirli müşterilere öncelik tanındığı iddiasını öne sürebilir. Ancak fiili uygulamada liman başkanlığının sıkı gözetimi vardır.
Böyle durumlarda öncelikle, liman başkanlığı ve ilgili bakanlık birimleri devreye girer. Mevzuata aykırı bir durum tespit edilirse, 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 618 sayılı Limanlar Kanunu veya 4922 sayılı Denizde Can ve Mal Koruma Hakkında Kanun çerçevesinde yaptırımlar uygulanabilmektedir. Rekabet Kurumu’nun devreye girmesi ise daha çok “rekabet ihlali” boyutunun öne çıktığı durumlarda söz konusu olabilir. Fakat yukarıda ifade edildiği üzere, bu alanda kamunun emredici düzenlemeleri zaten sektöre yön vermekte ve “rekabetçi ihlal” alanını oldukça daraltmaktadır.
Sonuç ve Genel Değerlendirme
Türkiye’de kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri; Yönetmelik, Yönerge ve Limanlar Yönetmeliği hükümleri ile katı bir düzenlemeye tabidir. “A sınıfı römorkör faaliyet sahalarında en fazla iki teşkilatın” bulunması ve “işlerin İdare tarafından sırayla paylaştırılması” esasları, klasik serbest piyasa rekabeti imkânını büyük ölçüde ortadan kaldırmaktadır. Rekabet Kanunu’nun temelinde yatan “fiyat, kalite, çeşit ve yenilik” gibi unsurlar üzerinden serbest rekabet, bu alanda yerini “kamu otoritesinin şekillendirdiği bir model”e bırakmıştır.
Tavan ücret uygulaması, teşkilatların alt fiyat politikası gütmesini ekonomik açıdan cazip olmaktan çıkarırken, kamu payının tavan tutar üzerinden hesaplanması da ek bir caydırıcılık yaratır. Dolayısıyla, iki teşkilatın aktif olduğu yerlerde bile “müşteri kapma” veya “fiyatla rekabet” eğilimi zayıftır. Bunun yerine, gemiler hizmet için sıralarını bekler, römorkörcülük kuruluşları ise deniz emniyeti kuralları ve liman başkanlığının talimatlarına göre hizmet verir.
Rekabet hukuku açısından bakıldığında, bu durum geleneksel anlamda “rekabetçi bir piyasa”nın yokluğunu gösterse de sektördeki düzenlemelerin ana amacı “emniyet” ve “kamu yararı” olarak öne çıkmaktadır. Yine de haksız ayrımcılık, hizmet reddi, aşırı fiyatlama gibi konularda mevzuat dışı uygulamalar tespit edilirse, hem liman başkanlığı hem de Rekabet Kurumu gerekli müdahaleleri yapabilecektir. Fakat bugüne kadar sektörün yapısı gereği böylesi müdahalelerin kapsamlı örneklerine rastlamak sınırlı kalmıştır.
Bütün bu tablo, kılavuzluk ve römorkörcülük faaliyetlerinin yüksek maliyetli ve riskli bir alanda yapıldığı, bu nedenle de devletin sıkı denetimi altında yürütüldüğü gerçeğini ortaya koymaktadır. Emniyet, çevre ve kamu yararı gibi öncelikler, serbest rekabetin önünde durmakta ve aslında denizcilik sektöründe büyük ölçüde “kamu yararına düzenleyici” bir yaklaşımı hakim kılmaktadır. Özellikle büyük gemilerin yanaşma ve ayrılma manevralarındaki tehlike potansiyeli, söz konusu hizmetlerin vazgeçilmez olduğunu ve sadece “maliyeti düşük” hizmet alabilme özgürlüğünün tek başına yeterli bir kriter olamayacağını göstermektedir.
Kısaca ifade etmek gerekirse, kılavuzluk ve römorkörcülük sektörü, Türk denizciliğinin omurgasını oluşturan kritik bir hizmet alanıdır. Bu alanda faaliyet gösteren teşkilatlar, gerek Yönetmelik ve Yönerge gerekse Limanlar Yönetmeliğiçerçevesinde sıkı kurallara tabidir. A sınıfı sahalardaki iki teşkilatın varlığı, dışarıdan bakıldığında bir “rekabet” izlenimi uyandırsa bile, sıra ve tavan ücret uygulamaları nedeniyle piyasanın rekabete açıklığı hayli daraltılmıştır. Kamu otoritesinin bu tercihi, hem deniz emniyetini gözeten bir koruma kalkanı hem de gemi sahipleri ile diğer paydaşlar açısından öngörülebilir bir tarife ortamı yaratır. Elbette bu durum, klasik rekabetçi anlayışla bağdaşmadığı ölçüde eleştirilse de denizcilik faaliyetlerinin özelliği dikkate alındığında, mevcut düzenlemelerin gerekçesi sektördeki risk faktörleri ve kamu yararı ile açıklanabilir.
Neticede, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin geleceğinde, denizcilik teknolojilerinin ve mevzuatın nasıl gelişeceği önemli rol oynayacaktır. Otomasyon ve uzaktan kumanda sistemleri gibi yenilikler, şimdilik ufukta olsa da, yakın dönemde bu sektörde temel dinamiğin yine emniyet ve idari denetim olmaya devam edeceği öngörülebilir. Rekabet boyutuna dair tartışmalar ise büyük ölçüde teoride kalacak gibi görünüyor. Zira kamu yararı ve deniz emniyeti, rekabetin önüne geçen birincil faktör olarak kalmalıdır ve kalmaya da devam edecektir.
(Yazı dizisinin ikinci bölümünde sistemde yapılması düşünülen değişikliklerin kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri üzerinde olası etkileri üzerinde durulacaktır)
Yorumlar
Kalan Karakter: