Hukukun en eski, en “işe yarar” öğütlerinden biri şudur: Güç kullanan, daha dürüst olmak zorundadır. Çünkü güç, hatayı büyütür; küçük bir keyfîlik bile, kamu gücünün elinde koca bir haksızlığa dönüşür. Bu yüzden dürüstlük kuralını yalnızca özel hukukun dar koridorlarına sıkıştırmak, hukuku eksiltir. Türk Medenî Kanunu m.2, kelimeleriyle medeni hukukun maddesi olabilir; ama ruhuyla hukuk düzeninin omurgasıdır. “Herkes haklarını kullanırken ve borçlarını yerine getirirken dürüstlük kurallarına uymak zorundadır; hukuk düzeni hakkın kötüye kullanılmasını korumaz.” Bu cümle, mahkemelerin re’sen gözettiği bir ölçü olmanın ötesinde, toplumla devlet arasındaki ilişkiye de bir standart koyar: Devlet “haklı” olmakla yetinemez; “dürüst” de olmak zorundadır.
Şimdi gelelim idare hukukunun o meşhur itirazına: “Biz ayrı bir dalız; bizim ilkelerimiz var; Medenî Kanun bize birebir uygulanmaz.” Evet, birebir uygulanmaz. Ama bu itirazın arkasına saklanarak şu gerçeği silmek de mümkün değil: İdare hukuku, hukukun genel ilkeleriyle nefes alır. Dürüstlük, güven, belirlilik, ölçülülük, eşitlik, gerekçelilik… Bunlar “lüks” değil, hukuk devletinin temel donanımıdır. İdare, takdir yetkisini istediği gibi sallayacağı bir kılıç gibi değil; amacı kamu yararı olan, sınırları hukukla çizilmiş bir yetki olarak kullanır. İdarenin dürüstlüğü de tam burada başlar: Yetkinin görünen gerekçesi ile gerçek amacı birbirini tutuyor mu? İdarenin tasarladığı sistem, kâğıt üzerinde parlak ama sahada kırılgan mı? Kendi yarattığı güveni kendi eliyle boşa düşürüyor mu? Dürüstlük sorusu, “niyet okuma” değildir; tasarımın sonuçlarına bakmaktır.
İdare hukuku, “idarenin her işlemi kanuna dayanır” (kanunilik) ilkesine yaslanır. Bu, kamu gücünün doğası gereğidir: idare tek taraflı işlem yapar, yaptırım uygular, izin verir, geri alır; bazen de re’sen icra eder. Bu yüzden özel hukuk kurallarını idare hukukuna otomatik taşımak çoğu zaman yanlıştır.
Ama şu da yanlıştır: “TMK m.2 medeni hukuktur; idare hukukunda işi yok” demek. Çünkü dürüstlük, Danıştay kararlarında ve öğretide, hukukun genel ilkelerinden biri olarak görülür; hatta yalnız maddi hukukta değil, usulde de uygulanabileceği vurgulanır.
İşin özü şudur aslında: TMK m.2 idare hukukunda “yetki üretmez” (idareye yeni güç vermez); ama idarenin ve kişilerin davranışlarını sınırlayan bir ölçü olarak çalışır.
Bunu pratik bir benzetmeyle şöyle anlatabiliriz: TMK m.2 idare hukukunda gaz pedalı değil, fren balatasıdır.
Bu yaklaşımın anayasal zemini de var: Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu Anayasa m.2’de yazılıdır. Hukuk devleti, idarenin keyfî davranmaması; bireyin devlete güvenebilmesi; kuralların öngörülebilir olması demektir. Bu zeminde dürüstlük kuralı, idare hukukunda “yabancı” değil, “tamamlayıcı”dır.
Bu yazı bir denizcilik haber sitesinde yayınlanıyor, dolayısıyla aslı amacım dürüstlüğün denizcilikteki karşılığından da bahsetmek. Çünkü denizcilik, idare hukukunun en “sahada” hissedildiği alanlardan biridir: liman başkanlıkları, bayrak devleti işlemleri, liman devleti kontrolü, çevre denetimleri, sefer izinleri, kılavuzluk/römorkaj düzeni, idari para cezaları… Burada İdare açısından denetimde standart ve tutarlılık şarttır: aynı durumda iki gemiye iki ayrı muamele yapılırsa, bu yalnız eşitlik sorunu değil; güven ve dürüstlük sorunudur. Ayrıca, idari işlem gerekçeli olmak zorundadır; “niye ceza yazdın?” sorusuna verilen cevap, “öyle uygun gördük” olamaz. Danıştay kararlarında işlemin sebep ve gerekçeye dayanması ve takdir yetkisinin keyfî kullanılmaması gerektiği vurgulanır.
Denizcilik sektöründe güncel tartışma, aşırı yükselen kamu payları ve ihaleyi kazanan şirketlerin "ben şimdi ne yapacağım" çaresizliği içerisinde tırpanı kılavuz kaptan maaşlarına vurmaları ve 7-8 bin dolar seviyelerinden yarı yarıya azalan kılavuz kaptan maaşları görüyoruz. Muhtemelen daha da azalacaktır. Çünkü mızrak çuvala başka türlü sığmaz; geminin ve armatörün "kılavuzluk hizmeti" diye ödediği paranın %10 u bu hizmete gidiyor. Bu nasıl olur diyebilirsiniz ama demeyin; çünkü nasıl olur sorusu artık çok gerilerde kaldı; nasıl olur denilen şey şimdi sahanın gerçeği haline geldi, geliyor.
Kılavuzluk hizmetlerinin ne olduğunu uzun uzun geçmişte yazılarda anlattım; hiç kimsenin de bilmediği kanaatinde değilim. Denizde bazı hizmetler vardır ki ticari gibi görünür ama özü itibarıyla kamusaldır; emniyet, çevre ve düzen boyutu ağır basar. Üst normun dili de bunu saklamıyor: Limanlar Kanunu’na eklenen düzenleme, bu hizmetlerin kamu yararı ve sorumluluğu önceliğiyle, bağımsızlık ve tarafsızlık gözetilerek yürütülmesini, can-mal-çevre emniyeti odağını açıkça vurguluyor. Bu metin, idareye “gelir yarat” diye sınırsız bir talimat vermiyor; “emniyet odaklı ve tarafsız bir kamu hizmetini, hukuk içinde yönet” diyor. Aynı düzenleme, işletme hakkının verilmesi yöntemine, 20 yıla kadar devre, pazarlık ve açık artırma gibi ihale tekniğine de kapı aralıyor. İhale tekniği mümkündür; mesele, tekniğin hangi hedefi büyüttüğüdür.
Söylediğim gibi, sektörde tartışmayı ateşleyen konu, kılavuzluk hizmetlerinin özel sektör kuruluşlarınca yaptırılması amaçlı ihalelerde “kamu payı” yarışının çok yukarı çıkması. Sektör basınına yansıyan ve kesinleştiği ifade edilen sonuçlarda bazı bölgelerde kamu paylarının yüzde 80–90 bandına oturduğu, hatta yüzde 89,75 gibi oranların görüldüğü belirtiliyor; Mersin için ihalenin yapılmadığı bilgisi de aynı haberlerde yer alıyor. Bu oranlar, bir muhasebe detayı değil; modelin kalbidir. Çünkü “kamu payı” hasılattan alındığında, oran yükseldikçe işletmecinin elinde kalan alan daralır. Üstelik daralan şey yalnız kâr değildir; eğitim, vardiya, bakım, ekipman yenileme, nitelikli insan kaynağını elde tutma gibi emniyetle doğrudan ilişkili kalemler de aynı havuzdan beslenir.
Tam bu noktada, bir başka iddia gündeme geldi ve tartışmanın tonu sertleşti: İhaleler sonrası kılavuz kaptan ücretlerinin 7–8 bin dolar bandından 3–4 bin dolar bandına gerilediği, bunun da yüksek kamu payı yarışının doğal sonucu olduğu ileri sürüldü. Ben “iddia” kelimesini özellikle seçiyorum; çünkü maaş verisi işyeri bazında değişir, herkesin bordrosu aynı değildir, tartışmanın tarafları farklı rakamlar söyleyebilir. Ancak dürüstlük açısından kritik olan, tek tek bordrolardan önce şudur: Bu iddianın ortaya çıkmasını sağlayan yapısal zemin var mı? Var. Hasılattan yüzde 80–90 kamu payı verilen bir modelde, geri kalan dilimle her şeyi finanse edeceksiniz. Bir yerden kısılacaksa, en hızlı kısılan yer genelde “insan maliyeti” olur. Denizcilikte ise insan maliyeti, çoğu zaman emniyet maliyetidir; bu gerçeği romantize etmeye gerek yok.
İşte “dürüstlük” tartışması tam burada anlam kazanıyor. Çünkü idarenin görevi, bir ihaleyi sadece “en yüksek oranı veren kazandı” noktasına indirgemek değildir. İhale, kamu hizmetini düzenleme aracıdır. Kamu hizmetinin konusu emniyetle bu kadar iç içeyken, sırf kasaya giren payı büyütmek, kamu yararının tamamını temsil etmez; en fazla bir parçasını temsil eder. Üstelik bazen o parçayı büyütürken, başka bir parçayı küçültürsünüz: hizmet kalitesi, sürdürülebilirlik, bağımsızlık, tarafsızlık. Üst norm, “bağımsızlık ve tarafsızlık gözetilecek” derken süslü cümle kurmuyor; bu hizmetlerin ticari baskılardan arındırılmasını bir ilke olarak koyuyor. Peki bağımsızlık neyle sağlanır? Sadece yönetmelik cümlesiyle değil; kurum tasarımıyla, denetimle ve en önemlisi insan kaynağının çalışma koşullarını “piyasaya kalmış bir artık” haline getirmemekle.
Burada idare hukukunun klasik savunması devreye sokuluyor: “Sözleşme özel hukuka tabi; işçi-işveren ilişkisi beni ilgilendirmez.” Kâğıt üzerinde doğruya yakın, pratikte eksik. Çünkü idare, bu piyasayı ihale tasarımıyla kuruyor. Kamu payını hangi mantıkla belirlediğiniz, hangi riskleri hangi tarafa yıktığınız, hangi kalite göstergelerini gerçekten bağlayıcı yaptığınız, denetimi ne kadar etkin tuttuğunuz, işin sonunda iş ilişkisinin iklimini de belirliyor. Yani idare “ben karışmam” dediği yerde bile aslında karışmış oluyor; sadece dolaylı karışmış oluyor. Dürüstlük ilkesi de dolaylı sonuçlara bakar: Bir düzenleme, görünürde kamu yararı söylemiyle kurulup fiiliyatta ücret baskısı ve emniyet zafiyeti üretiyorsa, dürüstlük terazisi burada alarm verir.
Üstelik tartışma yalnız oranlarla sınırlı değil. Bazı ihalelerde sonuçların sonra iptal edildiği, farklı oranlarla tekrar sonuçlandığına dair haber akışı da oldu; bu tür dalgalanmalar, sektörün zihninde “neden” sorusunu büyütür. Denizcilik piyasası belirsizliği sevmez; deniz zaten belirsizdir, karanın hukukunun da belirsizleşmesine tahammül azdır. İdarenin dürüstlüğü, tam da bu “neden” sorusuna cevap vermekten geçer. İptal ediyorsanız, hangi kamu yararı gerekçesiyle iptal ettiniz? Onaylıyorsanız, hangi sürdürülebilirlik testlerinden geçirdiniz? Bu sorulara “iç süreç” diyerek ket vurmak, güveni aşındırır. Güven aşınırsa, hukuk devleti yalnız metinlerde kalır.
Dürüstlük ilkesinin bir başka yüzü de ölçülülüktür. Kamu payını artırma hedefi, tek başına meşru olabilir; kamunun gelir elde etmesi de kamu yararının bir unsurudur. Fakat ölçülülük, araç ile amaç arasındaki oranı sorar. Hasılatın yüzde 90’ına yaklaşan bir kamu payı, işletmeciyi “ya müthiş verimlilik” ya da “maliyetleri sert budama” ikilemine iter. Denizcilikte verimlilik elbette vardır; ama verimlilik mucize değildir. Vardiya sisteminin, eğitim gerekliliklerinin, denetim yükünün, ekipman bakımının fizik sınırı vardır. Bu sınırın üstüne çıkan her finansal baskı, bir yerden çatlak verir. Çatlak bazen ücrette görünür, bazen yorgunlukta, bazen motivasyonda, bazen de “idareyi memnun edelim” diye riskli kararların normalleşmesinde. Sonra bir gün bir olay yaşanır; herkes “nasıl oldu” diye sorar. Olmuştur; çünkü bir süredir oluyordur.
Şimdi dürüstlüğü yalnız idareye yüklemek de kolaycılık olur. İhaleye giren şirketin de dürüstlük borcu vardır. “Ben yüzde 90 kamu payı veririm, alırım” deyip, sonra bu yükü hizmetin asli unsurlarına yıkmak, dürüst bir ticari davranış değildir. Çünkü bu tür bir teklif, piyasaya “maliyetleri görünmez yerlerden kısacağım” mesajı taşır. Emniyetle ilgili hizmetlerde bu mesaj, kamu düzeniyle çatışır. Yönetmelik, bu hizmetlerin teknik gerekliliklerini, standartlarını, yükümlülüklerini ve denetim boyutunu ayrıntılandırmak üzere çıkarıldı; yani devlet “bu işin standardı var, kafana göre yapamazsın” diyor. Ama standart koymak yetmez; standardı ayakta tutacak ekonomik zemini de düşünmek gerekir. Aksi halde yönetmelik, duvara asılan bir iyi niyet belgesine dönüşür.
Mesleğin içindeki profesyoneller açısından da dürüstlük, meslek etiğiyle iç içedir. Kılavuz kaptanın görev yaptığı her manevrada “tarafsızlık” ve “emniyet” birincil olmalıdır. Bunun hukuki karşılığını üst norm zaten “bağımsızlık ve tarafsızlık” ifadesiyle koyuyor. Ancak dürüstlük aynı zamanda şunu da söyler: Meslek mensubunun omzuna sınırsız sorumluluk yükleyip, çalışma koşullarını ve ekonomik bağımsızlığını zayıflatırsanız, sonra “bağımsız ol” demeniz inandırıcılığını yitirir. Bağımsızlık, sadece karakter meselesi değildir; kurum meselesidir. Denizcilik, karakteri sınayan bir iş; ama karakteri sürekli kırbaçlayan sistemler de en sağlam karakterleri bile yorar.
Bu tartışma, önümüzdeki dönemde başka ihalelerle daha da görünür olacak gibi duruyor. Örneğin Samsun için römorkörcülük işletme hakkı devri ihalesine ilişkin ilan haberlerde yer aldı; artırmaya esas pay oranının yüzde 25 olduğu, sürecin 4046 kapsamındaki pazarlık usulü ve açık artırma ile sonuçlandırılacağı ve 20 yıllık bir süre öngörüldüğü bilgisi paylaşıldı. Bu tür ilanlar, sistemin devam ettiğini gösteriyor. O halde dürüstlük sorusu da devam ediyor: Bu model, yalnızca “kamu payı tavan” yarışına mı hizmet edecek, yoksa emniyet ve sürdürülebilirliği gerçekten merkeze alan bir denge kurulacak mı?
Kamuoyunda, “kamu payı yükseldi, devlet kazandı” türü manşetler alkış alabilir. Ama hukuk, manşetle yönetilmez. Dürüstlük ilkesi bize şunu hatırlatır: Kamu gelirini artırmak, kamu yararının tamamı değildir; bazen kamu yararının en görünür parçasıdır sadece. Asıl kamu yararı, denizde canın, malın ve çevrenin korunmasıdır; hizmetin kesintisizliği, tarafsızlığı, kalitesi ve kurumların itibarının korunmasıdır. Üst normun dili de bu gerçekliği işaret ediyor. Bu nedenle idarenin “dürüst” davranması, yalnızca ihale yapması değil; ihalenin sonuçlarını öngörmesi, riskleri yönetmesi, gerekçesini şeffaflaştırması, denetimi etkin kılması ve en önemlisi insan kaynağını değersizleştiren bir finansal sıkıştırmayı “kamu yararı” diye sunmamasıdır.
Bazıları bu noktada “ne yani, kamu payı düşsün mü?” diye sorar. Benim cevabım basit: Konu payın yüksek ya da düşük olması değil; konunun dürüst olması. Dürüstlük, hedefin açıkça söylenmesini ister. Eğer hedef yalnızca gelir artırmaksa, “emniyet” kelimesini pazarlama sloganı gibi kullanmayın. Eğer hedef emniyeti güçlendirmekse, emniyeti taşıyan insanın ve sistemin altını oymayın. Dürüstlük, aynı anda iki zıt şeyi söyleyip ikisini de doğruymuş gibi pazarlamayı sevmez; hukuk da sevmez. Kötü niyetin hukuk tarafından korunmaması, bazen “açık yalan” kadar, “yarım doğruyla tam sonuç alma” çabasını da kapsar.
Sektör basınında dile getirilen ücret düşüşü iddialarının doğru olup olmadığı, ne kadar yaygın olduğu, hangi bölgelerde hangi şirketlerde nasıl gerçekleştiği, elbette somut verilerle tartışılmalıdır. Ama bir köşe yazısında asıl mesele, tek tek bordroların içeriği değil; devletin kurduğu modelin, “alın terini kamu payına çeviren bir düzen” eleştirisini neden doğurduğudur. Çünkü bu eleştirinin kendisi bile, güven ilişkisinin zedelendiğini gösterir. Güven zedelenince, en pahalı bedel parayla ödenmez; itibarla, motivasyonla, sürdürülebilirlikle ödenir. Denizcilikte bunun tercümesi nettir: Emniyet kültürü zayıflarsa, bir gün deniz size faturayı keser. Deniz faturayı hızlı keser, yavaş tahsil eder; ama mutlaka tahsil eder.
Hukuk düzeni kötü niyeti korumaz. Bu cümleyi devlete söylediğinizde, devletin cevabı “ben zaten kanuna uygun yaptım” olmamalı. Kanuna uygunluk, işin başlangıcıdır; dürüstlük, işin standardıdır. İdare hukuku, kamu gücünü meşrulaştırırken aynı anda onu terbiye eden bir hukuk dalıdır. Denizcilik gibi emniyet odaklı bir alanda bu terbiyenin adı daha nettir: Şeffaflık, öngörülebilirlik, tutarlılık ve sürdürülebilirlik. Kasaya giren parayı büyütmek kolaydır; asıl maharet, kamu hizmetini büyütmeden kasayı büyütmemektir. Bu maharet yoksa, büyüyen şey kamu payı değil, kamu riskidir.
Yorumlar
Kalan Karakter: