BAĞLAMA KÜTÜĞÜ UYGULAMA YÖNETMELİĞİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME Bağlama Kütüğü müessesesi, Türk Hukukunda ilk defa 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin (491 sayılı KHK) Ek 12. maddesiyle düzenle
BAĞLAMA KÜTÜĞÜ UYGULAMA YÖNETMELİĞİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME
Bağlama Kütüğü müessesesi, Türk Hukukunda ilk defa 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin (491 sayılı KHK) Ek 12. maddesiyle düzenlenmiştir. Bu maddede Bağlama Kütüğünün kuruluşu, kapsamı, teşkilatı, Türk bayrağı çekme hakkı, ruhsatname düzenlenmesi, idari para cezaları uygulaması ve kütüğün işleyişine dair temel esaslar ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir.
Ek m. 12’nin yürürlüğe girmesini müteakip Bağlama Kütüğü uygulamalarının teknik ayrıntılarını düzenlemek amacıyla Denizcilik Müsteşarlığı’nca hazırlanan 14/9/2009 tarihli “Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliği” (Eski Yönetmelik), 30/6/2009 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Denizcilik Müsteşarlığınca söz konusu düzenlemelerin kabulünü takiben hızla Bağlama Kütüğü Teşkilatı oluşturulmuş, Kütüğün alt yapısı kurularak gemi sicilleriyle uyumlu biçimde Bağlama Kütüğü uygulamalarına geçilmiştir. Bağlama kütüğü uygulamaları, oldukça kısa sayılabilecek bir süreçte başarıyla yerleşmiştir. Bağlama Kütüğüne çok sayıda yeni kayıtlar yapılmış, özellikle Türk sahilleri ve marinalarında bağlı bulunan yabancı bayraklı tekneler Türk Bayrağı çekmeye başlamışlardır.
Ancak, 1/11/2011 tarihi itibarıyla yürürlüğe giren 26/9/2011 tarihli ve 655 sayılı “Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”nin (655 sayılı KHK) 44. maddesiyle 491 sayılı KHK yürürlükten kaldırılmıştır. 491 sayılı KHK’nin yürürlükten kaldırılması üzerine bu sefer Bağlama Kütüğü müessesesi, 655 sayılı KHK m. 43 ile düzenlenmeye çalışılmıştır.
Ne var ki, bu maddede Bağlama Kütüğü esaslarına dair Mülga Ek Madde 12’de yer alan birçok ilkeye yer verilmemiş, konu sadece iki küçük fıkrayla düzenlenmiştir. Madde 43(1)’de Türk Uluslararası Gemi Sicili’ne tescilli olanlar ve Millî Gemi Sicili’ne tescili zorunlu olanlar dışındaki ticari veya özel kullanıma mahsus, gemi, deniz ve içsu araçlarının maliklerinin veya işletenlerinin söz konusu gemi, deniz ve içsu araçlarını Bağlama Kütüğüne kaydettirmek zorunda oldukları belirtilmiştir. Aynı maddenin 2. fıkrasında ise Bağlama Kütüğüne kayda ilişkin usul ve esaslar ile yapılacak iş ve işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yürütüleceğinin yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
655 sayılı KHK m. 43(2) gereği Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nca (Bakanlık) hazırlanan “Bağlama Kütüğü Uygulama Yönetmeliği” (Yönetmelik), 655 sayılı KHK’nin yürürlüğe girmesinden itibaren, maalesef yaklaşık üç yıllık bir gecikmeyle 25/9/2014 tarihinde yürürlüğe konulmuştur. Yönetmelik hükümleri genel olarak Eski Yönetmelik hükümlerine paralellik arz etmektedir. 655 sayılı KHK m. 43 ve Yönetmelik hükümleriyle kurulan Yeni Bağlama Kütüğü Rejiminin hukuki alt yapısının başarılı biçimde düzenlendiğini söylemek mümkün değildir. Öncelikle belirtilmelidir ki, 491 KHK Ek m. 12’de yer alan Bağlama Kütüğünün kuruluşuna, teşkilatına, bayrak çekmeye, idari para cezasına, genel olarak Kütüğün tutulmasına dair temel ilkelere 655 sayılı KHK m. 43’de yer verilmemesinin gerekçesi bilinmemektedir. Söz konusu KHK’nin Bağlama Kütüğüne dair esasları tamamıyla yönetmelikle düzenlemek istemesi ise başlı başına bir hukuk garabetidir.
Mevcut düzenleme karşısında Yönetmeliğin birçok hükmünün hukuki dayanaktan yoksun kaldığı ortadadır. Dolayısıyla, Bağlama Kütüğü uygulamalarının çoğunun hukuki geçerliği tartışılır hâle gelmiştir.
İlk bakışta 655 sayılı KHK m. 43’de yer almayan, ancak Eski Yönetmelik hükümlerine paralel şekilde Yönetmelik’te düzenlenen Bağlama Kütüğü Teşkilatının kuruluşu, Kütüğün tutulmasından sorumlu makamların belirlenmesi, ruhsatname verilmesine ilişkin olarak Harçlar Kanununda yer almayan hükümler, idari para cezalarının uygulanması, bayrak çekme hakkının kullanılması, Kütüğe kayıtlı gemi ve araçların devrinde resmî şekil şartı ile Kütüğün kapsamının tayininde istisna ve muafiyete dair bazı hükümlerin hukuki dayanaktan yoksun olduğu kolaylıkla ileri sürülebilir. Sadece kanunla düzenlenmesi gereken bu hükümler, Bağlama Kütüğünün omurgasını oluşturmaktadır.
Şüphesiz kanun koyucu, Anayasa’ya aykırı olmamak kaydıyla her türlü düzenlemeyi istediği gibi yapabilir. Ancak yönetmelikle düzenleme yapılmasının sınırları konusunda Anayasa Mahkemesi’nce verilen 21/3/2007 tarihli ve 2005/44 E. 2007/31 K. sayılı kararda yer alan gerekçeler ihmal edilmemelidir. Anayasa Mahkemesi, bu kararında; yasa koyucunun temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki veremeyeceğini, sınırsız ve belirsiz bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerektiğini, yasa koyucunun gerektiğinde sınırlarını belirlemek koşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabileceğini, ancak bir konuda temel ilkeler, amaçlar, esaslar, sınırlar, çerçeve ve ölçünün yasama organı tarafından kanunla belirleneceğini, yürütmenin ise tüzük ve yönetmeliklerle idare tekniği ve uzmanlığa ilişkin hususları belirleyeceğini vurgulamaktadır.
491 sayılı KHK Ek m. 12 hükmüyle hukuki dayanakları güçlendirilen Bağlama Kütüğü uygulamalarının hukuki dayanaklarının zayıflatılması, özellikle Yönetmeliğe karşı açılacak olası davalarda verilecek iptal kararları, uygulamada ciddi karmaşaya sebep olabilir.
Ne yazık ki, son yıllarda kanunla düzenlenmesi gereken meselelerin yönetmelikle düzenlenmesi yönünde kötü bir alışkanlık ortaya çıkmış, bu alışkanlık Türk Hukukunda yönetmelik enflasyonuna sebep olmuştur. Yeni Bağlama Kütüğü Rejiminin oluşturulmasında bu anlayışın hakim olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca mevcut tablo, 655 sayılı KHK m. 43 ile Yönetmeliği kaleme alanların deniz hukuku alanında uzman olmadıklarına, hatta yeterli hukuk formasyonuna sahip olmadıklarına işaret etmektedir.
Bu açıklamalardan sonra özellikle uygulayıcılara faydalı olacağı düşüncesiyle Bağlama Kütüğü uygulamalarına dair tespit ve önerilerimizi aşağıdaki gibi sıralamayı uygun gördük:
1- Bağlama Kütüğü, hukuki niteliği itibariyle bir sicil olmayıp, bir gemi siciline kayıtlı olmayan bütün gemi, deniz ve iç su araçlarının kayıt altına alınmasını ve böylece idare hukuku, çevre hukuku ve vergi hukuku bakımından takip edilmesini amaçlayan bir kayıt rejimidir.
2- Bağlama Kütüğü müessesesi, kayıt dışı gemi ve araçların kayıt altına alınması ve Türk vatandaşlarına ait olup da yabancı bayrakta bulunan gemi ve araçların Türk bayrağına geçişlerinin hızlandırılmasını sağlama amacında başarılı olmuştur.
3- Bağlama Kütüğü uygulamaları yerleşmiştir. Bu amaca ulaşılmasında Motorlu Taşıtlar Vergisi’nin kaldırılması ve sadece boy esasına dayalı düşük miktarlarda harç uygulanması esasının benimsenmesi, büyük rol oynamıştır.
4- 655 KHK m. 43 kaleme alınırken kapsam sorunu yeniden değerlendirilmemiştir. 655 sayılı KHK m. 43(1) hükmünün hiçbir tereddüde yer vermeyen açık lafzı karşısında tescili ihtiyari olan gemilerin Millî Gemi Sicili’ne (MGS) tescil edilmiş olsalar dahi Bağlama Kütüğü’ne kayıtları gereklidir. Yönetmeliğin aksi yöndeki hükmü, 655 sayılı KHK’ye aykırıdır.
5- Başarılı ve Türkiye’nin menfaatlerine uygun bir kayıt düzeni getiren Bağlama Kütüğü Müessesesi, 655 sayılı KHK m. 43 ve Yönetmelik hükümleriyle büyük ölçüde hukuki dayanaktan yoksun hâle getirilmiştir.
6- Yönetmelik, Eski Yönetmelik’ten kopya edilerek ve oldukça kötü biçimde kaleme alınmıştır. Sistemi bozuk, kendi içinde çelişkili ve gereksiz tekrarlarla doludur.
7- Mülkiyetin devrinde resmî şekli şart koşan Yönetmelik m. 14 hükmü geçersizdir. Türk Gemi Siciline kayıtlı bulunmayan Türk gemileri üzerindeki mülkiyet ve sınırlı ayni haklara Türk Medeni Kanunu’nun taşınırlara ilişkin hükümlerinin uygulanacağına dair Türk Ticaret Kanunu (TTK) m. 997 hükmü yürürlüktedir.
8- MGS’ye tescili ihtiyari olup da zorunlu olarak Bağlama Kütüğüne kaydedilen bir gemi, malikin isteği üzerine her zaman MGS’ye tescil edilerek üzerinde gemi ipoteği kurulabilir.
9- Bağlama Kütüğü’ne kayıtlı gemi ve araçlar üzerinde ticari işletme rehni kurulabilir, mülkiyeti saklı tutma kaydıyla satış ve finansal kiralama sözleşmesi yapılabilir.
10- Bağlama Kütüğü, müstakil bir kanunda yeniden düzenlenmelidir. Teşkilat, kapsam, Türk bayrağı çekme hakkı ve yükümlülüğü, ruhsatname düzenlenmesi ve vize yaptırılması, idari para cezaları, kütüğün tutulması, rehin ve mülkiyetin devri gibi temel meselelere ilişkin usul ve esaslar, mutlaka kanunda yer almalıdır.
11- Yönetmeliğin bayrak çekme hakkına dair hükümleri geçersizdir. Türk Hukukunda tabiiyeti düzenleyen tek ve emredici nitelikteki TTK m. 940 hükümleri bayrak çekme hakkının belirlenmesinde dikkate alınmalıdır. Ancak, Türk bayrağı çekilmesi hususunda yapılacak kanun değişikliğinde daha esnek şartlar belirlenmelidir.
12- Yabancı gerçek kişilere ait özel maksatlarla kullanılan gemi ve araçlara da Türk bayrağı çekme imkânı sağlanmalıdır.
13- Belirli bir tonaj, boy veya tür esas alınmak suretiyle çok küçük gemi ve araçlar, Bağlama Kütüğüne kayıt zorunluluğundan istisna edilmelidir. Bu konuda sınırları kanunda çizilmek kaydıyla İdare’ye belli bir ölçüde takdir yetkisi verilebilir.
14- Bağlama Kütüğü Rejimi, Trafik Sicili’ne yaklaşan bir yapıya kavuşturulmalı, zilyetliğin devrine gerek olmaksızın kütüğe kayıtlı gemi ve araçların rehnedilmelerine ve kayden haczedilmelerine imkân sağlanmalıdır. Keza, kütüğe şerh vermek suretiyle ihtiyati tedbir kararlarının uygulanması kolaylaştırılmalıdır. Ayrıca, “işleten”, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 3. maddesindeki tanıma benzer şekilde tanımlanmalıdır.
15- Kütüğe kayıtlı gemi ve araçların mülkiyetinin devri, MGS’ne kayıtlı gemilerin devrine ilişkin TTK m. 1001 hükmüne paralel biçimde düzenlenmelidir. Böylece hem Bağlama Kütüğü ile MGS uygulamaları birbirine yaklaştırılmış, hem de taşınır mülkiyetinin devri için zilyetliğin devrini arayan Türk Medeni Kanunu m. 765(1) hükmüne uyum sağlanmış olacaktır.
Doç. Dr. İsmail DEMİR
Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Dekan Yardımcısı
Deniz Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi
